جدل در مورد آينده سازمان ملل
امنيت جهاني،
رويائي مکدر شده
نوشته Olivier CORTEN
رشوه‌هائي که گويا در چارچوب برنامه «نفت در برابر غذا»، در عراق، داده شده، به ايالات متحد امکان داده تهاجم خود بر عليه تشکيلات سازمان ملل را شدت بخشد. در پي اين امر، از اين سازمان، که در ٢٤ اکتبر ١٩٤٥ چشم به جهان گشود، درخواست شده که دست به‌اصلاحات دروني زند (به تحقيقات صفحات ديگر در اين شماره مراجعه شود). با اين وجود، از مجمع عمومي گرفته تا دادگاه عدل بين‌الملل، نظام سازمان ملل مورد بهره برداري کافي قرار نگرفته، و اصول پايه‌اي منشور جهاني اغلب در برابر الزامات کوتاه‌مدت شوراي امنيت بيرنگ شده‌اند (مراجعه شود به مقاله زير). با اين همه، طي ٦٠ سال، سازمان ملل توانست به تريبوني کارساز براي کشورهاي جنوب تبديل شود. خطراتي جدي اين سازمان را تهديد مي‌کند : بي‌توجهي قدرتهاي بزرگ و تحت انقياد قرار گرفتن سازمان از سوي محافل تجاري (به مقاله‌هاي ديگري در اين شماره مراجعه شود). اصلاح سازمان ملل، که به دليل بي‌توجهي دولت‌هاي صاحب نفوذ نا‌محتمل مي‌نمايد، مي‌بايست بر پايه تعريفي دوباره از منافع مشترک در خدمت ملت‌ها شکل گيرد (به مقالات صفحات ديگر در اين شماره مراجعه شود).
در حالي که جنگ دوم جهاني در آسيا همچنان ادامه دارد، تصويب منشور سازمان ملل متحد، در ٢٦ ژوئن ١٩٤٥، در سانفرانسيسکو، نقطه عطفي در تاريخچه روابط بين‌الملل به شمار مي‌رود. از نظر اصولي، هرگونه «استفاده از نيروي قهري» ـ جنگ و يا هر شيوه دخالت نظامي ـ ممنوع است. يک تشکيلات متمرکز، شوراي امنيت، مسئوليت حل اختلافات را به عهده گرفته، و در اين راستا مي‌تواند تصميمات قهري اقتصادي و حتي نظامي، اتخاذ کند.
بدينسان، پس از تلاش‌هاي بي‌نتيجه «جامعه ملل»(١)، از نظام «جنگ موجه» ـ که در آن عمليات نظامي عکس‌العملي تقريباً دلخواه از جانب دولت‌هاي مستقل به شمار مي‌آمد (تلافي‌جوئي‌ها، پاسخگوئي به يک اهانت، بازستاندن يک استقراض ... ) ـ به نظامي پاي مي‌گذاريم که بر پايه «قانونيت منطقي» استوار شده. از اين پس، عمليات نظامي صرفاً در دو مورد، متکي بر ضابطه‌هاي عيني، مجاز به شمار مي‌روند : تهاجمي که دفاع مشروع را توجيه کند، يا تهديدي که به تأئید شورای امنیت بر عليه صلح بوده، و دخالت این شورا را الزامي نمايد. بهره‌گيري صرف از ارزش‌هاي والا، که بنا بر تعريف متغيرند، ديگر براي توجيه جنگ کفايت نمي‌کند. اعمال هر گونه قدرت قهري مي‌بايد مورد تأئيد يا زير نظر شوراي امنيت باشد. با در نظر گرفتن شکست «جامعه ملل»، ايده امنيت جهاني به اين ترتيب صورتي اجباري‌تر به خود مي‌گيرد، به اميد آنکه بتواند از درگيري ميان ايالات متحد و اتحاد شوروي پيشگيري کند.
اما، عليرغم انعطاف‌ناپذيري، مقررات تنظيم شده بر پايه اين منشور نتوانستند از برافروخته شدن آتش جنگ‌هاي بيشماري، خارج از سازوکارهاي پيش‌بيني شده، جلوگيري کنند. تحت عنوان «اهداف عادلانه»، اتحاد شوروي و ايالات متحد به اقدامات نظامي يک‌جانبه متوسل شدند، اولي در مجارستان(١٩٥٦)، چک‌اسلواکي(١٩٦٨)، يا در افغانستان (١٩٧٩) و دومي در کوبا (١٩٦١)، نيکاراگوئه (سال‌هاي ١٩٨٠)، گرانادا (١٩٨٣) يا در پاناما (١٩٨٩).در سراسر جنوب(٢)، درگيري‌هاي «خفيف» رو به افزايش گذاشته، و اشغال فلسطين تداوم مي‌يابد. چرا که شوراي امنيت، به دليل استفاده دو اردوگاه از حق وتو، در اجراي وظايف خود ناتوان شده است. و در حد اعلاي خود به مجمع بحث و تبادل نظر، و در برخي موارد ويژه، به تشکيلاتي براي مديريت آتش‌بس و سازماندهي «عمليات حافظ صلح» با قابليت‌هاي محدود عملي تبديل مي‌شود.
با اين وجود، پايان درگيري شرق‌ـ‌غرب، به هيچ عنوان نه در زمينه حقوق بين‌الملل، و نه در مورد سازمان ملل، بهبودي به همراه نياورد. جنگ «خليج» در سال ١٩٩١، با آنکه همزمان ـ به دليل تعرض عراق عليه کويت ـ هم در هماهنگي با بنياد دفاع مشروع آغاز شد، و هم در کنف حمايت مجوز شوراي امنيت، نتوانست پايه‌گذار نظم نوين جهاني باشد. تعرضاتي که دولت‌هاي عضو پيمان آتلانتيک شمالي(ناتو) در سال ١٩٩٩، بر عليه يوگسلاوي به راه انداختند، نشان داد که قدرتهاي بزرگ قادرند، آنزمان که از کسب تأئيد شوراي امنيت اطمينان ندارند، آن را به انزوا کشانند. اين «انحراف»، پس از سوءقصدهاي ١١ سپتامبر ٢٠٠١، به دليل آنکه «جنگ بر عليه تروريسم»، عنوان شده از جانب ايالات متحد، نوعي شرايط استثنايي قضائي دائمي را تسهيل مي‌کرد، تشديد شد(٣). از سقوط طالبان، در غياب هر ادله حقوقي که، تهاجمي را به دولت افغانستان نسبت دهد، تا دخالت نظامي بر عليه عراق، در بهار ٢٠٠٣، که بدون هرگونه مجوزي از سوي شوراي امنيت، آغاز شد(٤)، جنگ يک‌جانبه بازگشتي تماشائي به صحنه جهان داشته.
پايه‌گذاري‌شده به عنوان ابزاري براي حفظ تعادل بين‌المللي، سازمان ملل، برخي اوقات وسيله دست قدرتهاي بزرگ مي‌شود و امکان توجيه عمليات نظامي مورد نظر را فراهم مي‌آورد، در مواقع ديگر، وانهادگي بر او چيره است (به طور مثال، اشغال فلسطين به وسيله اسرائيل)؛ برخي اوقات نيز، به دليل مخالفت قدرتهاي بزرگ، فلج مي‌شود ... ولي اگر آنها بدون مجوز تصميم به اقداماتي گرفته باشند، اين سازمان نمي‌تواند از آن جلوگيري کند.
با اين همه، در زمينه نيروي قهري، شکست منشور سازمان ملل متحد را بايد نسبي دانست. «چندجانبه‌گرائي»(٥)، حتي اگر مورد بي‌توجهي قرار گرفته، حداقل در سخنراني‌ها حضور خود را حفظ کرده. هر عمل نظامي به صورت رسمي، از نظر حقوقي، توجيه شده باقي مي‌ماند. در نتيجه مقررات بين‌المللي هنوز، في‌نفسه، به زير سئوال نرفته‌اند، هر چند که آموزه‌هاي(٦) متعدد سياسي سعي در توجيه به حاشيه راندن آنها دارند. برخي اوقات توسل به دفاع مشروع مطرح مي‌شود (افغانستان). در موارد ديگر، همچون يوگسلاوي(١٩٩٩) يا عراق (٢٠٠٣)، به مجوزي ارجاع مي‌شود که گويا شوراي امنيت تلويحاً صادر کرده است. اگر برخي براي خود «حق مداخله جهت حفظ حقوق انساني»(٧) قائل مي‌شوند، اين حق از جانب اکثريت قريب به اتفاق ديگر دول عضو به شدت طرد شده (مراجعه شود به مقاله نوري البلا در همين شماره)(٨). علي‌الخصوص دولت‌هاي اروپائي، ترجيح دادند تأکيد کنند که دخالت نظامي‌شان در کوسوو، در ١٩٩٩، به دليل شرايط فوق‌العاده صورت گرفته، و نمي‌توان از آن يک «پيشينه»(٩) ساخت(١٠). و جنگ بر عليه عراق، بسيج بي‌سابقه افکار عمومي جهان و اغلب دول را به دنبال آورده.
نظرية جنگ بازدارنده، هيچ گاه رسماً بر پايه طرحي حقوقي، تا اين حد به ابزاري براي حمايت از يک جنگ تبديل نشده بود. براي دخالت نظامي در عراق، ايالات متحد، و ديگر دول «ائتلاف»، ترجيح دادند قطعنامه‌هاي گذشته شوراي امنيت را مورد سوءتفسير قرار دهند. در عوض، در چارچوب بازسازي سازمان ملل، گاه اين نظريه (جنگ بازدارنده) مطرح شده است. به اين ترتيب شاهد نوعي دوگانه‌گوئي هستيم. زماني‌که دولتمردان به افکار عمومي کشورشان روي دارند، مي‌توانند به خود اجازه دهند که يک دخالت نظامي بر پايه انگيزه‌هاي سياسي (نبرد با تروريسم) يا اخلاقي («حق» مداخله جهت حفظ حقوق انساني) را توجيه کنند. در عوض، در مقابل شنوندگاني که از ديگر اعضاي جامعه بين‌المللي تشکيل شده، به براهين(١١) سنتي قضائي متوسل مي‌شوند، هر چند با سوءتفسير قراردادن آنان. بهترين خدمتي که رذالت مي‌تواند به فضيلت کند ...
ضعف‌هاي بنيادين سازمان ملل متحد، صرفاً تا درجه محدودي مي‌تواند شکست نسبي‌اش را توجيه کند. پايه‌ريزي يک ستاد مشترک، مسئول جهت‌گيري راهبردي تمامي نيروهاي مسلحي که در اختيار اين شورا قرار مي‌گيرند، هيچگاه آغاز نشد. در عوض، سازوکارهائي غيررسمي جايگزين آن شده، که نمايانگر تمايل دول بزرگ در حفظ کنترل امکانات نظامي‌شان است. از آغاز سال‌هاي ١٩٥٠ و دخالت نظامي در کره، شاهد پايه‌ريزي «نيروهاي نظامي سازمان ملل» (به نام «کلاه آبي‌ها») هستيم، که در هر مورد، شامل سربازان خاصي است که از نظر حقوقي تحت فرماندهي سازمان ملل قرار دارند، ولي عضوي از ارتش کشورهاي متبوع خود هستند. به اين ترتيب، عملکرد سازمان ملل، برخي اوقات با عواقبي فاجعه‌آميز، همچون عقب‌نشيني کلاه‌آبي‌هاي بلژيکي از رواندا در بحبوحه نسل‌کشي (١٩٩٤)، به حسن نيت دولت‌هاي عضو وابسته است.
مورد ديگري از انحراف در شوراي امنيت، تفويض وجاهت‌هاي قانوني‌اش به ارتش‌هاي برخی کشور‌ها بود (عراق، بوسني هرزه گوين، سومالي، رواندا، هائيتي، آلباني، ساحل‌عاج ... ) که در غير اينصورت، در چارچوب اتحاديه‌هاي منطقه‌اي همچون اتحاديه اروپا يا اتحاديه آفريقا عمل مي‌کردند. با چنين برخوردي، به دليل عدم قابليت کنترل عمليات از سوي شورا، کاربرد نيروهاي نظامي، صرفاً روي کاغذ جمعي (يا در هر حال جهاني) به شمار مي‌آيد.
به علاوه، شيوه رأي‌گيري در شوراي امنيت معمولاً فلج‌کننده بوده است. طرح‌ريزي اين شيوه براي رسيدن به نوعي مصالحه‌جوئي بود که منجر به کسب اطمينان از کارآئي عمليات شود: اصل تأئيد اکثريت رأي‌دهندگان، مي‌بايست مشکلات پيش آمده در حد فاصل دو جنگ جهاني، براي «جامعه ملل» را که در آن اصل توافق همگاني به ارزش گذاشته شده بود، پشت سر گذارد. در عمل، با قبول آنکه رأي ممتنع يکي از اعضاي دائمي نمي‌تواند سدي در راه تصميم‌گيري به شمار آيد، نظام اوليه انعطاف‌پذير شد (به مقاله‌اي در اين شماره مراجعه شود). در عين حال، در صورت ايجاد انسداد در شوراي امنيت، به مجمع عمومي حق ارائه پيشنهادات مناسب، حتي در مورد اعمال قدرت قهري نيز داده شد. با اين وجود، اين تلطيف‌ها محدودند. حق وتو يا، بهتر بگوئيم، تهديد استفاده از آن مسئله رايجي است. و مجمع عمومي، يا به ارائه اعلاميه‌هائي پايه‌اي بسنده مي‌کند که در آنها شرايطي را که به کارگيري نيروي نظامي مي‌تواند امکان پذير باشد مشخص مي‌نمايد، يا ـ به صورتي بسيار مقطعي‌ـ يک دخالت ويژه نظامي را به طور رسمي محکوم مي‌کند (به طور مثال، تهاجم اتحاد شوروي در ١٩٧٩ به افغانستان يا دخالت نظامي ايالات متحد در ١٩٨٥ در نيکاراگوئه). از طرف ديگر، نه طي جنگ يوگسلاوي نه طي جنگ عراق، قدرتهاي بزرگ، پس از شکست در شوراي امنيت، کسب مشروعيت از مجمع عمومي را مفيد تشخيص ندادند.
پس مي‌توان از «انسداد» در اين بنياد سخن به ميان آورد؟ چه در مورد يوگسلاوي و چه در مورد عراق، «انسداد» صرفاً در ارجاع به تمايلي براي آغاز جنگ ايجاد شد، که تنها راه ممکن به نظر مي‌آمد، در شرايطي که شوراي امنيت آمادگي آن را داشت که تصميماتي کمتر افراطي اتخاذ کند.
به همين صورت، از سال ١٩٤٥، به دادگاه عدل بين‌الملل، تنها تشکيلات سازمان ملل که حق ارزيابي قانوني بودن اعمال نظامي را دارد، به ندرت مراجعه شده. در شرايطي که بحث در مورد احتمال دخالت نظامي در عراق، طي سال‌هاي ٢٠٠٢ تا ٢٠٠٣، به اوج خود رسيده بود، هيچ دولتي صلاح نديد خواستار نظر قضات در لاهه شود. اين دادگاه صلاحيت بررسي وجاهت قانوني مصوبات شوراي امنيت را نيز داشت. چنين درخواستي هرگز مطرح نشد، شورا در رابطه با ملاحظات سياسي خود، به تصميم گيري‌هايش مبني بر دخالت يا عدم دخالت ادامه مي‌داد. و قابليت‌هاي «محدود‌کننده» دادگاه جهاني لاهه بيشتر، نظري(١٢) باقي مانده ، چرا که منوط به تقبل از جانب دولتي است که محکوم شده است (١٣).
نهايتاً، بحث در باره اين بنياد معمائي غيرقابل حل ايجاد مي‌کند. يا با ايجاد يک نظم آرماني، اين خطر را به جان مي‌خريم که حقوق بين‌الملل، حتي بيش از امروز زير پاي گذاشته شود. يا با قرار گرفتن در چشم‌اندازي واقع‌بينانه‌تر به اين نقطه مي‌رسيم که از هر گونه احتمال اصلاحات مايوس شويم. در اين شرايط به نظر مي‌آيد که «راه‌حل» بنيادين مشکلات سازمان ملل به مشکلات اساسي‌تري که شامل ساختار جامعه بين‌الملل مي‌شود، مربوط‌اند. شوراي امنيت، همانطور که از نامش پيداست، تشکيلاتي است با هدف امنيتي. حتي با وجود آنکه «ادراکي»(١٤) بسيار گسترده از اين معنا پرورانده (موج پناهندگان، تجاوزات به حقوق بشر، مشکلات بهداشتي و اقتصادي)، اساساً در چارچوبي سرکوبگرانه است که شورا عملکرد خود را ادامه مي‌دهد. شيوه برخورد با امنيت جهاني، در مجموع، محدود باقي مانده : هيچ سياست فراگيري براي جذب صور چندگانه نظامي، سياسي، اقتصادي، اجتماعي، يا فراتر از آن، فرهنگي در مورد مشکلات پيش‌روي، طرح‌ريزي نشده است. در اين شرايط، سازمان تجارت جهاني يا صندوق بين‌المللي پول، در حاشيه و خارج از کنترل سازمان ملل، به کار خود ادامه مي‌دهند.
جامعه جهاني نيز خود، بس پراکنده باقي مانده. اگر دولت‌ها در مورد چند اصل اساسي به توافق رسيده‌اند ـ عدم استفاده از نيروي قهري، حقوق بشر، همکاري بين‌المللي اقتصادي ـ، تفسيري که از اين اصول به عمل مي‌آورند، همانطور که دخالت نظامي در عراق در سال ٢٠٠٣ نشان داد، متفاوت‌اند. دقيقاً به همين دليل است که دولت‌ها همواره توافق مي‌کنند که به کارگيري نيروي قهري را منوط به نظارت تشکيلاتي مرکزي نمايند که قادر به داوري در باره تفسيرهاي متفاوتشان در مورد آنچه از نظر آنها يک هدف عادلانه به‌شمار مي‌آيد، باشد. و دقيقاً به همين دليل است که گامي فراتر از اين بر نمي‌دارند.
تا زماني که يک تشکيلات سياسي واحد، قادر به ارائه و اعمال مقررات قضائي‌‌اي متکي بر پايه عقيدتي منسجم، وجود نداشته باشد، حقوق بين‌الملل، چه در مرحله شکل‌گيري و چه در مرحله اجرا، وابسته به توازن قوای موجود در «شرايط منتج»(١٥) باقي مي‌ماند. هيچگونه اصلاحات تشکيلاتي نخواهد توانست جايگزين روند مشروعيت سياسي‌اي شود که اين منشور، هر چند که امروز مورد بي‌مهري قرار گرفته، قصد به ارزش گذاردن آن را داشته. حقوق بين‌الملل پيش از هر چيز به زباني مشترک جان مي‌دهد، زباني که اميدواريم، به همراه يک مبارزه سياسي ممتد، بتواند در جلوگيري از جنگ به ما ياري رساند.
ــــــــــــــــــــــــــــــــــ
١) Société des Nations يا (SDN). به مقاله مارک فِرو (Mark Ferro)، «جامعه ملل مرده، زنده باد سازمان ملل»، لوموند ديپلماتيک، آوريل ٢٠٠٣، مراجعه شود.
٢) چند سالي است که، به دليل تحولات عظيم سياسي در جهان، واژه‌ها نيز دستخوش دگرگوني شده‌اند. شماري از نويسندگان غربي آنچه را در گفتمان قديم «جهان سوم» مي‌خواندند، با واژه «کشورهاي‌جنوب» و يا صرفاً «جنوب» جايگزين کرده‌اند، شايد در تلاشي نه چندان توجيه‌پذير در تقسيم جهان به «شمال» و «جنوب»! (مترجم)
٣) مقاله پل ماري دولاگورس(Paul-Marie de la Gorce)، «ادراکي خطرناک : جنگ پيش‌گيرانه»، L’Empire contre l’Irak، در Manière de voir، شماره ٦٧، ژانويه‌ـ‌فوريه ٢٠٠٣.
٤) «بازگشت جنگ‌هاي بازدارنده». تهديد حقوق بين‌الملل، Labor، بروکسل، ٢٠٠٣.
٥) Multilatéralisme
٦) Doctrines
٧) Le droit d’ingérence humanitaire
٨) به طور مثال به اطلاعيه «گروه ريو» (Groupe de Rio) در 25 مارس 1999 (GRIO/SPT-99/10) به شوراي امنيت (A/53/884-S/1999/347) و اعلاميه 5 آوريل 1999 از طرف «جنبش عدم تعهد» مراجعه شود. http://www.nam.gov.za/media/990409kos.htm
٩) Précédent، منظور از «پيشينه» در حقوق بين‌الملل عموميت دادن به مجموعه‌اي کلي از مسائل با تکيه بر موردي خاص است. به طور مثال، مورد خاص کوسوو، و عموميت دادن به دخالت نظامي براي «به ارزش گذاردن حقوق بشر» در مواردي مشابه. (مترجم)
١٠) به طور مثال بيانات آقاي يوشکافيشر، وزير امور خارجه آلمان، در پنجاه‌وچهارمين مجمع عمومي سازمان ملل، در ٢٢ سپتامبر ١٩٩٩. http://www.nato.int/germany/reden/s990922c.html.
١١) Arguments
١٢) Théoriques
١٣) به ان‌ـ‌سيسل رابرت (Anne – Cécile Robert)، «دادرسي بين المللي در نوسان بين حق و سياست»، لوموند ديپلماتيک، مه ٢٠٠٣، مراجعه کنيد.
١٤) Conception
١٥) Conjoncture
لوموند